近日，国务院办公厅发布关于印发《国家自然灾害救助应急预案》的通知，进一步建立健全自然灾害救助体系和运行机制。
自然灾害发生后，社会力量作为政府救助力量的重要补充，正在思考未来如何实施更有效的援助行动。甘肃积石山6.2级地震发生以来，一些社会组织选择使用现金援助的方法。现金援助是国际人道工作中的主流援助方法，也是政府部门在救灾赈灾、扶贫发展中常用的方法。那么，针对紧急援助、过渡安置和灾后重建阶段出现的资源错配情况，能否以现金援助的方法化解？
为探讨积石山地震灾区从过渡安置向恢复重建转化的阶段，由社会组织进行现金援助的适用方向和可行条件，进而为更广泛灾后场景中的现金援助积攒经验，由北京恒善公益基金会资助，苏州大学红十字国际学院徐诗凌博士及其团队开展了甘肃积石山6.2级地震灾害现金援助项目调研工作，形成了《自然灾害后现金援助的适用方向与可行条件：基于积石山地震后快速调研的考察》报告。2月5日，该报告的发布及研讨会在线上召开。
本文是报告的要点内容。现金援助的定义是什么？国际经验如何？应怎样在灾区施行现金援助？
自然灾害后现金援助的
适用方向与可行条件
——基于积石山地震后快速调研的考察
（报告要点）
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灾后现金援助
1.1 现代人道援助中的现金援助（见完整报告）
1.2 中国的现金援助实践（见完整报告）
1.3 灾后现金援助的一般原理和实践要点
在灾害之后使用现金援助的前设视角，是将市场纳入对受灾社区的理解，更系统地理解社区居民与地方市场的互动关系，同时也理解灾害对社区与市场关系的破坏发生在哪些环节。
图1：社区居民与市场的连接环节。制图：徐诗凌
灾后使用对社区与地方市场系统注入现金的方法，实质是使居民具备资金、途径和机会从市场上获得自主选择的物资和服务。灾害之后，限制社区居民消费行为的可能有多种因素，如灾前即有的贫困、灾害造成的家庭财产和生产资料破坏、灾害造成的家庭劳动力丧失、灾后要用于恢复的财务预期，等等。
相比起直接给物资的方法，给受灾群众发放现金可以带来不同层面的好处：
- 让群众可以至少在一定范围内选择获得自己需要的物资或服务的具体品类、数量、具体时间；
- 促进灾后本地市场的活力，也避免外来物资冲击受灾地市场的状况。而且，本地市场上的商户往往也是受到灾害影响的人；受灾群众不仅是市场的消费者，也可能是供应者；
- 通过不同形式、不同条件的现金援助，促进新的住房建筑观念、生计发展技术、易受损人群的能力、社区治理等。
也有一些研究表明，现金援助能为地方经济带来乘数效应。
在中国的自然灾害场景中，政府反应迅速有力，地方市场恢复速度快，秩序平稳。这时候，紧急时期之后的物资捐赠常常发生大量的重复、堆积、浪费。在紧急时期开始考虑现金援助项目，开始进行前期调研和社区沟通，会是避免物资工作的弊端、有效支持受灾群众的好办法。
1.4 报告使用的定义和研究方法
本报告考察的灾后现金援助采用如下定义，即：
- 向有需求的个人、家庭和社区直接提供现金；
- 包括发放现金、发放代金券、以工代赈三种项目手法。
不包括：
- 向政府部门、红十字会、慈善组织、一线救灾组织和大型企业等合作伙伴进行的大额现金转账；
- 向相关合作机构工作人员发放的薪资补贴；
- 也不包括汇款和小额信贷。
调研团队在2024年1月8日至17日走访了甘肃省积石山县和青海省民和县7个受灾乡镇下辖的19个村，并做了一系列的观察和访谈，并结合国内外文献综述，进行描述和分析。
图2：调研地点分布。制图：李潇、杨艳武
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受灾地区概述
2.1 受灾区域与类型
根据地形，以及受地形影响的交通条件、经济结构、灾后安置特点和资源分布，可以将本次地震受灾地区分为两类：
- 黄河边平原地区。这些村社相对有更多耕地，地下水资源相对丰富，交通条件便利，利于发展成地方商贸枢纽。地震灾害发生后，这些村社得益于邻近国道的交通便利，资源到达得更快、更丰富。在当前安置阶段，能够建设规模较大、人口较多的板房区。
- 山区。大部分其他受灾地区，除了县城、场镇，都位于山梁沟壑地区，耕地面积有限，水源多来自降雨储水和山泉，受交通条件限制，商业较为稀疏。地震灾害发生后，这些村社收到资源的速度相对慢一点，其中，位于山沟深处的社又更加困难些。受地形限制，集中安置区多以一社为单位分布在原居住区域旁边。
2.2 民族和家庭
本次地震受灾的几个县均为民族地区，有保安、东乡、撒拉、回、汉、土、藏等民族，形成了多民族杂居的格局，各民族的生活习惯、节期、信仰和社会网络各自发展又适当共融。
调研访得的家庭多为三、四世同堂的主干家庭和联合家庭，单户人口达6至8人。许多家庭人口随务工季节而波动，以男性为主的劳动力一年内有六个月以上时间外出务工，儿童、老人和部分壮年女性留守农村。
2.3 灾后安置状况
震后三周所见，城镇和农村地区的受灾群众均已完成固定性过渡安置。安置区的基础设施、物资和人员配套普遍稳定下来。应急人员陆续撤离，救灾物资大批供给结束，村民们逐渐建立起新的生活秩序，日常物资来源转向自给、购买和互助。
随着时间推移，安置区还将发生一定规模的人口外流，包括部分村民到镇上或县城投亲靠友；许多村民仍将出外务工，补充家庭收入。人口外流可能会缓解当前绝大多数家庭板房和帐篷的拥挤状况。但大部分村民，尤其是儿童、老人和部分妇女仍将在安置区里居住到住房维修或重建完成，并完成一年间大部分的家庭再生产和农业副业生产活动。
2.4 地方市场
受益于基础设施的快速抢通，震后三天地方市场即开始恢复。至震后三到四周所见，地方市场供应端已基本恢复，村民们也开始恢复日常购物行为。地方市场监管部门在震后加强了供应和价格监管，保证了物价水平总体平稳。不过，大多数日用品和食品商户表示震后营业额出现了50%~80%不等的明显下滑，原因包括批量救灾物资填满了消费需求、村民消费意愿和能力收缩、灾后忙于整理家务无空暇购物等。
村民们作为消费者，一般趁集日去离家最近的镇上或县城市场购买日常生活必需品，主要交通工具为电动自行车、农用三轮车、汽车和公交。青年村民多能熟练使用电商网购，快递可送达乡镇物流站点。
村民们也会成为商品的供应者，包括供应玉米、土豆、油菜、花椒、核桃和肉牛、肉羊等初级农产品。许多青年村民也会进入县城和镇上开设商铺或在服务业工作，更多的人走向省外的劳力市场。
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需求、市场与建议
3.1 基本物资需求
地震发生以后，政府和民间的救灾物资大量涌向受灾地区。从社区入户走访来看，灾后群众普遍不缺乏基本的食物和居家用品。不过，一些群体的个性化物资仍然有缺口。震后部分家庭里的食谱也发生了一些变化。煤炭保供时期结束。但地方市场的销售量普遍出现下滑。
针对受灾家庭抑制消费意愿的状况，可以开展多用途的或定向的现金援助，以提升受灾群众生活质量、缓解灾后紧缩的生活状态，也缓解地方市场受到的冲击。例如：
- 多用途的小额现金、代金券或折扣券，例如以年节为契机；
- 针对儿童的食物营养补贴或御寒衣物补贴；
- 针对孕妇、产妇和哺乳妈妈的食物及用品补贴；
- 对部分低收入户或困难村集体提供现金补助或购煤代金券，等等。
3.2 大众卫生
调研所见的大多数板房区和村里环境卫生条件良好，但部分垃圾处理系统还未恢复，部分安置区没有生活废水集中排放区域。厕所的数量能满足基本需求，但普遍不同程度地存在选址、缺乏洗手设施、缺乏照明、基本设施维护、卫生维护等问题。许多安置区尚未有淋浴设施。
设置以工代赈岗位，鼓励村民参与生活废水排放区域的清洁和管理、厕所和洗浴设施管理，能有助于整体环境卫生的提升。对还没有洗浴设施的地方，也可与商业运营澡堂合作设计代金券。
需要注意，以工代赈能够提供一些收入，增进社区参与感，但要解决卫生领域的问题，还需要根据具体情况配以硬件、维修工具、知识宣导和管理办法，才能有效减少卫生和安全风险。
3.3 易受损人群支持
3.3.1 儿童与少年
14岁以下的儿童在本次地震受灾地区人口中占比达四分之一。孩子们的活动空间和行为表现受到了地震本身和震后生活学习环境剧烈变化的影响。
- 启用以工代赈的岗位津贴，辅以设施配套（基本的儿童工作培训和督导；图书、画具、玩具、学习活动方案和游戏方案等），支持本村人在安置区里运营儿童服务站点，可以有力地支持孩子们平稳度过剧烈变动的灾后阶段；
- 对家里有一定困难的高中生提供津贴，全部或部分覆盖学生住校的生活费、学杂费、住宿费、交通费等，可以缓解家庭经济压力，减少潜在的退学风险或营养减少的风险。同类津贴也适合延伸向住校的初中生和小学生，且可沿用既有的助学渠道；
- 对有幼童的家庭提供现金补贴或代金券，用于在一段时期内持续保证孩子的营养供给，可减少潜在的营养风险。不过，项目目标、手法和监督会需要细致的设计。
3.3.2 妇女
合适的现金援助项目，能够成为灾后妇女发展经济收入、社交网络和家庭角色的契机。
- 通过多种以工代赈项目支持妇女，包括环境清扫、房屋修缮和重建、儿童服务、照护服务等；
- 食物和居家用品方面的现金或代金券可专门向妇女发放，支持妇女决策家庭采购内容；
- 灾后的助学金项目可适当关注并倾斜向女童和少女；
- 使用小额现金援助辅以技术支持，也可支持妇女个体尝试新的生计方式。
3.3.3 残障者
可以考虑从以下方向协助提升受灾地区残障人群及其家庭的生活质量，而现金援助可在其中起到辅助和引导作用：
- 支持家庭的照料。例如通过以工代赈设置社会化辅助照料的岗位；
- 支持残障人群的参与。例如发放残障者专用的现金补贴，为残障者设置以工代赈岗位等；
- 减少环境中的障碍。例如通过奖励性补贴支持建设安置区和重建房屋中建设无障碍环境，用代金券添置生活辅具等；
- 支持灾后康复。提供就医、康复及陪护的现金补助。
3.4 住房
住房是农村家庭最重要的资产。住房维修或重建是灾后家庭恢复中最重要的事项，也是调研团队访得所有房屋受损群众最焦灼的问题。住房维修或重建的成本，构成大多数受灾家庭在未来几年内最大的支出，相应地将影响整个家庭及各个家庭成员的生活质量和选择。
本次地震影响地区的农村住房最常见的结构为土木结构、砖木结构和砖混结构。这些倒塌和损坏房屋均不同程度地存在结构、材料和建筑技术方面的问题。此外，有效监理机制的缺失一直是农房建筑质量管理的关键脆弱环节。而建筑抗震意识淡薄，则影响了农户自建房过程中的各种大小决策。
灾后重建安置方式将包括集中安置、原址重建、维修加固三种方式。调研访得所有房屋严重受损户都在忧虑房屋重建和维修的成本。比照过往灾后重建案例，结合本地农户和干部测算，农户至少需承担约10万元的建房成本。
图3：积石山县一户典型的砖木结构住房，没有墙角构造柱，墙体纵横连接处裂开。摄影：徐诗凌
房屋重建将对绝大多数重建户带来很大的经济压力；而房屋维修，尤其是需全面加强抗震结构的房屋（C级），同样可能给农户带来较大的支出。在这种情况下，对需要重建和维修房屋的农户提供现金援助，不仅能直接减缓其家庭经济紧缩状况，且可借助设置条件，鼓励农户建造抗震性能好的住房。
- 鼓励使用抗震结构。结合抗震结构建造或加固/改建进程，发放现金补贴；
- 鼓励使用合格的建筑材料。发放用于关键建筑材料的代金券，或支持村集体统购建材；
- 鼓励使用规范的建筑技术。对使用抗震建筑技术的工人、农户、施工团队等给予奖励式补贴。
工匠技术培训、专家技术指导、社区抗震知识普及和建筑抗震意识提升等，可与现金援助配合开展。此外，还可对搬迁居民给予适当的购房补贴和迁居的购物消费补贴、代金券。
3.5 生计
本次受灾地区的农户生计策略可划分为纯农业、农业与务工兼业、非农业。虽然近年农业利润空间小，仍是受灾村民必须倚赖的稳定生计基础。在农业上保收增收可弥补家庭资金缺口。在灾后恢复和重建初期，现金援助可以贡献的方向包括：
- 补助养殖棚舍修复、农田水利设施等，尤其支持引入新的建筑材料和技术；
- 补助种植用肥料和养殖用草料、粮食和牲畜过冬所需用品等；
- 通过有条件的现金补助，支持村集体形成可持续的合作社项目，支持构建本地养殖与饲草的供需链，减少养殖成本；
- 通过有条件、限定用途的现金或代金券补助，辅以引入专业商业和研究力量参与，支持养殖和种植户根据市场需求调整农作物和牲畜品种，使用专业技术指导等；
- 注入资金，支持农产品连接市场，尤其是支持返乡青年和能人向农产品价值链后端延伸，包括开拓销路、增加粗加工环节等。
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报告发现
我们发现，基于积石山地震后地方市场较快的恢复进程，以及当地干部群众对现金补贴和以工代赈形式的熟悉、理解，在这次灾害后开展现金补助、代金券、以工代赈项目，具有良好的基础设施、认知准备和操作环境。
在食品和居家用品、生活卫生、儿童和少年、妇女、老龄残障人群及其家庭、住房、生计等多个方面，基于地方市场、经济活动和社会网络开展现金援助，将不仅能让受灾群众获得现金而直接改善生活状况，也能够适当引导和鼓励大家建设更坚固的住房、更有序的社区环境、更和谐的人际关系、更可持续的生计；让受灾群众施行更大的自主性，增进对灾后生活的主导权，提升大家面对恢复重建的精神面貌。
我们同时也发现，不应将现金援助项目的目标简单地设定为发放现金，而需要看到在充分的社区沟通基础上，使用合适的现金发放方式，可以帮助被灾害打断的各个社会要素之间的连接重新恢复，也可进一步促进观念、知识、社会关系的改变。
我们还发现，现金援助常常不适合单独实施，许多现金援助项目需要与物资与设施配备、技能培训、技术支持、资源链接等援助方法互配互补，从而实现更好的效果。此外，各种现金援助方法都需要有较为充分的前期调研、社区参与与社区沟通，以及规则设计。
不过，考虑各种形式的现金援助项目时，也需要考虑不同层面的风险因素。包括：
- 环境层面。在积石山地震后，主要是地质灾害风险和雨季的山洪可能再次阻断道路，影响商品和人员流通；
- 项目层面。可能出现的问题包括项目目标对象和内容设计不当，过度依赖村社既有的治理结构，社区沟通不够，对部分人群做援助可能引发不理解，身份核验问题，数据安全，商业合作伙伴等；
- 机构层面。可能包括能力学习需求和地方信任关系。
（完整报告，请查看链接：http://www.cfforum.org.cn/category/228）